8月16日本會偕同全聯會共同舉辦「不動產使用權擔保定位之探討」研討會

  國有土地標售地上權應有新思維

當前政府考量國土資源日益稀少，公有土地不宜輕易出售移轉，國有財產法第53條對於面積在1650平方公尺以上的國有土地即規定不得標售，但是政府囿限於人、物力的不足，不大容易主導開發，再加上人民對住宅需求卻是日益增加，倆相平衡兼顧下，逐漸發展出將國有土地以限制所有權移轉，但以移轉一定期間之使用權而設定地上權方式，交予民間開發商投資興建開發之交易模式；在此基礎上，再由民間開發商，於地上權存續期間，將土地及住宅使用權出售、移轉予承購者。此項名為活化國土資源政策，迄今已有十數案例，未來更將依此模式辦理而蔚為普遍制度

 依目前通例，在公有土地禁止出售移轉的政策下，一般交易型態厥為：將公有土地設定50年地上權予得標開發商，開發商於地上權標的上興建地上建物，該地上建物於地上權期滿需移轉予政府。同時由政府與開發商約定（實情乃是政府主導）開發商於地上權期間不得將地上權及地上建物所有權轉讓第三人（採信託方式者，受託人得例外受讓土地地上權及住宅所有權）。在此限制下，開發商就投資興建之建物，僅能以出售建物「使用權」方式，提供承購者使用收益，以滿足民眾居住需求。因承購者未能取得建物所有權及土地地上權，固無法如同一般房屋買賣得以不動產抵押方式辦理融資借款，但此之「使用權」，乃是得為讓與之債權，筆者認為於法自得作為擔保品辦理融資之質權標的。

這幾年來，政府為了促進公有資產的活化，推出一些「國有非公用土地」設定地上權的標售案，但是因為配套機制尚有不足，常常造成流標。地上權開發案要能夠成功推動，相關「融資機制」的配套，可以提升民間參與競標的意願。另一方面，對於購買地上權案「建物使用權」的民眾來說，是否能夠將使用權設定「質權」，這也牽涉到經濟較弱勢者的照顧。國有非公用土地採標售地上權的模式，逐漸會變成常見的交易型態，如何達成「公有土地活化、促進地利」、「提高民間投標意願、增加國庫收益」與「承購者得藉融資提高購買能力」等多元目的，筆者謹提下列建議：

（一）建議財政部(國有財產署)修訂行政契約或行政規則（即：國有非公用土地設定地上權要點）允許地上權及其地上建物所有權得以區分所有方式予以分割出售，並溯及既往，以根本解決問題。

（二）於此之前，建請法務部：

1.地上權案之使用權作為得以買賣標的，且法律並未禁止設質，若以解釋方式禁止，對居住正義之維護、經濟社會之需求，並無幫助。

2.地上權案使用權是權利並非權能，屬於可以讓與之債權，以其設質在法理無違，且買賣屬高度處分，低度之設質自無不可，建請准予設質。

（三）就未來言，請法務部考量允許使用權設質得註記於登記簿，以保障交易安全；或承認其為習慣上的物權，比照過去最高限額抵押權允予登記。